Debatte – Das neue Verfassungsprojekt aus vergleichender Perspektive

¿Apruebo o Rechazo? Ja oder Nein zum neuen Verfassungsentwurf? Das entscheidet sich in Chile am 4. September / Foto: Pontifica Universidad Católica de Chile via Flickr (CC BY-SA 2.0)

(Tallahassee, 16. Juli 2022, ICONnect Blog).- Diese Einschätzung des verfassunggebenden Prozesses in Chile vom US-amerikanischen Verfassungsrechtler David Landau wurde zuerst auf ICONnect Blog veröffentllicht. Wir übersetzen und veröffentlichen den Text als Beitrag zur Debatte um die neue Verfasung in Chile mit freundlicher Genehmigung des Autors. Ergänzungen und Anmerkungen der Übersetzerinnen sind mit eckigen Klammern gekennzeichnet.

Am 4. Juli 2022 übergab der chilenische Verfassungskonvent den neuen Verfassungstext feierlich an Präsident Gabriel Boric. Damit endete die einjährige Arbeit des Verfassungskonvents, dessen Zustandekommen großenteils auf breite soziale Proteste im Jahr 2019 zurückgeht.

Der nächste Schritt ist das Referendum zur Annahme oder Ablehnung des neuen Textes, das am 4. September 2022 stattfinden soll. In der Zwischenzeit wird es eine zermürbende, schwierige Kampagne geben. Zwar zeigen Vergleichsdaten, dass Referenden zur Ratifizierung neuer Verfassungen in 94 Prozent der Fälle angenommen werden (in der Regel mit großer Zustimmung). Doch stammen diese Daten aus vielen verschiedenen Kontexten. Der chilenische Kontext ist schwierig. Die Zustimmungswerte für den Verfassungsentwurf brechen ein. Die chilenische Rechte und das Mitte-Rechts-Spektrum, die im Verfassungskonvent an den Rand gedrängt wurden, werden eine aggressive Kampagne für eine Ablehnung der [neuen] Verfassung führen. Einige Stimmen in der alten [Mitte-Links-] Koalition der „Concertación“ äußerten in unterschiedlichen Abstufungen ihre Besorgnis über den neuen Entwurf. [Anfang Juli] sprach sich ein ehemaliger Präsident (Eduardo Frei) für eine Ablehnung aus; ein anderer (Ricardo Lagos) betonte, dass sowohl der neue Entwurf als auch die Verfassung von 1980 derzeit keinen gesellschaftlichen „Konsens“ widerspiegeln.

In diesem Beitrag gehe ich auf zwei miteinander verknüpfte Fragen ein: Was ist von dem Text aus einer vergleichenden Perspektive zu halten? Und was steht bei dem Referendum über die Annahme des Verfassungsentwurfs auf dem Spiel?

Der Text in vergleichender Perspektive

Mein Eindruck und der anderer internationaler Beobachter ist, dass der neue Verfassungstext vernünftig ist. Er enthält einige authentische und sehr wichtige Neuerungen. Eine der bemerkenswertesten ist die Geschlechterparität, die auch schon für den Verfassungskonvent selbst galt. Im Verfassungstext wurde nun das Prinzip der paritätischen Sitzverteilung zwischen Männern und Frauen sowohl für den Kongress als auch für andere staatliche Institutionen verankert. Meines Wissens ist dies die erste Verfassung, die eine solche Regelung vorsieht, und es steht außer Frage, dass die Paritätsbestimmungen in der chilenischen Verfassung Einfluss auf zukünftige Verfassungen haben werden. Das Gleiche gilt für die detaillierten und umfassenden Umweltrechte und für die Ausgestaltung als ökologische Verfassung.

Der Verfassungsentwurf spiegelt die Debatten um neue Verfassungen (Neokonstitutionalismus) in Lateinamerika ebenso wider wie – meist unterschätzt – auch globale Strömungen verfassungsrechtlicher Gestaltung. Deutlich wird dies an den für indigene Gemeinschaften eingeräumten Rechten, Umweltrechten, stabilen und einklagbaren sozioökonomischen Rechten, an der Hinwendung zu einem sozialen Rechtsstaat und an der Einrichtung einer Vielzahl von unabhängigen Institutionen außerhalb des traditionellen Modells der Gewaltenteilung zwischen drei Instanzen. Vergleichend betrachtet finden sich die meisten dieser Elemente in vielen verschiedenen Ländern und sind mit einem breiten Spektrum politischer und wirtschaftlicher Modelle vereinbar.

[Der argentinische Soziologe und Verfassungsrechtler] Roberto Gargarella argumentiert, der Verfassungskonvent sei zwar bei der Frage der Rechte weit vorangekommen, bei dem, was er als den „Maschinenraum“ der Verfassung bezeichnet, jedoch weniger. Damit hat er zwar recht, aber der neue Entwurf enthält einige sehr wichtige strukturelle Änderungen. Dazu gehört die Dezentralisierung, die eine markante Veränderung gegenüber der chilenischen Verfassungsgeschichte darstellt. Dazu zählen auch die Bestrebungen, das politische System in Chile flexibler zu gestalten als in der 1980 während der Militärdiktatur entworfenen und gegen das Mehrheitsprinzip gerichteten Verfassung. Dies soll geschehen, indem die meisten der für die Verabschiedung bestimmter Gesetze erforderlichen Sonderquoren abgeschafft werden und die neue Verfassung leichter geändert werden kann. Der neue Entwurf kann für die meisten Angelegenheiten durch eine Vier-Siebtel-Mehrheit des Kongresses geändert werden (im Gegensatz zu der unter der alten Verfassung nötigen Zweidrittelmehrheit). Bestimmte Themen werden [im neuen Verfassungsentwurf] allerdings besonders geschützt, für ihre Änderung bedarf es eines Referendums – was [die Jura-Professorin] Rosalind Dixon und ich als „abgestuftes“ Verfassungsdesign bezeichnen. Auch die Änderungen bei der Repräsentation, insbesondere die Einführung der Geschlechterparität und der reservierten Sitze für indigene Gemeinschaften, werden nachhaltige Auswirkungen auf gesetzgebende und andere Institutionen haben.

Vor diesem Hintergrund möchte ich auf zwei Spannungsverhältnisse im Prozess und im Text hinweisen, die besonderer Betrachtung bedürfen. Das erste schafft ein Problem, während das zweite – optimistisch betrachtet – dafür eine Lösung anbieten könnte.

Prozessgestaltung und Ergebnis

Die erste Spannungsverhältnis besteht zwischen der Gestaltung des [verfassungsgebenden] Prozesses und seinen politischen Ergebnissen. Ein Aspekt, in dem der chilenische Prozess Einfluss auf andere Fälle ausüben sollte, ist der Einsatz des Rechts, die Verfassungsgebung zu beschränken. Der chilenische Prozess ist legalistisch. Er steht damit im Gegensatz zu mehreren anderen lateinamerikanischen Fällen der jüngsten Zeit, in denen Akteure die verfassungsgebende Gewalt stark in Anspruch genommen haben, um sich der rechtlichen Kontrolle zu entziehen, was manchmal zu autoritären Ergebnissen führte. Der [chilenische] Prozess wurde durch Verfahren geregelt, die auf eine politische Vereinbarung zwischen mehreren Parteien zurückgehen und deren Inhalte von einer technischen Kommission in Form mehrerer Änderungen an der aktuellen Verfassung umgesetzt wurden. Viele Aspekte dieser Verfahrensregeln sind interessant, der wichtigste ist aber die Notwendigkeit einer Zweidrittelmehrheit für die Zustimmung zu den Normen des neuen Verfassungstextes.

So war die Erwartung weit verbreitet, dass aufgrund dieser Zweidrittelregelung alle wichtigen politischen Kräfte – und insbesondere die Rechte – die Macht haben würden, den Text zu gestalten. Aber die Wahlen zum Verfassungskonvent verliefen anders, was auf die Wahlregeln und (was noch wichtiger ist) auf den politischen Moment zurückzuführen ist. Die Rechte schnitt schlecht ab. Das Projekt C22 des Centro de Estudios Públicos (CEP) zeigt, dass die Zweidrittelmehrheit im Konvent links von den rechten Parteien und sogar von zentristischen Elementen der früheren Concertación lag und stattdessen in etwa der politischen Ausrichtung der Sozialistischen Partei entsprach.

Die institutionalisierte Linke, wie die Frente Amplio und die Sozialistische Partei, verhandelte daher mühsam mit der großen Gruppe der [partei-]unabhängigen Linken im Verfassungskonvent, zu der viele der auf die reservierte Plätze [17 Sitze für indigene Gemeinschaften] Gewählten sowie Bewegungsaktivisten mit unterschiedlichen thematischen Schwerpunkten und Gruppen der Zivilgesellschaft gehörten. Der Mitte-Rechts-Delegierte Christian Monckeberg [Monckebergs Partei Renovación Nacional (RN), der auch Chiles Ex-Präsident Sebastián Piñera angehört, gilt als rechtskonservativ und wirtschaftsnah], bezeichnete die Entscheidung der Mitte-Links-Parteien, nicht mit den Mitte-Rechts-Parteien zu verhandeln, in seiner Abschlusserklärung als „historischen Fehler“. Aufgrund der Kräfteverhältnisse im Verfassungskonvent könnte es sich dabei jedoch eher um eine politische Notwendigkeit gehandelt haben, um einen Textentwurf erstellen zu können.

Sollten wir über den verhältnismäßig starken Ausschluss der Rechten, von Mitte-Rechts und sogar von Teilen der Mitte vom Verhandlungstisch besorgt sein? Ja, ungeachtet der Tatsache, dass der Text selbst vernünftig ist und sehr wichtige Fortschritte abbildet.

Die Verfassungsgebung ist oft genauso wichtig oder sogar wichtiger für den „verfassungsgebenden Moment“ oder den politischen Kontext, den sie schafft, als für den Text selbst. Und in Chile wurde die Verfassung in einem stark polarisierten Umfeld fertiggestellt. Die Kampagne zum Referendum wird schwierig werden. Wenn die Befürworter das Referendum gewinnen, dann wahrscheinlich nicht mit sehr großem Vorsprung. Hier liegt das kurzfristige Problem. Das längerfristige Problem sind die Auswirkungen auf die Akzeptanz [der neuen Verfassung] in der breiten Bevölkerung und bei den Eliten.

Der Text und seine Umsetzung

Ein zweites Spannungsfeld besteht zwischen dem Verfassungstext selbst und den Wegen zu seiner Umsetzung. Der Text ist, wie bereits beschrieben, sehr fortschrittlich und schlägt einige bedeutende Veränderungen in der chilenischen Politik und Gesellschaft vor.

Aber die Verfassung enthält trotz ihrer Ausführlichkeit auch sehr viele „by law“-Klauseln, die wichtige Fragen wiederum an die Legislative übertragen. Dazu gehört die im neuen Verfassungstext vorgesehene Ausgestaltung der neuen sozialen Rechte und Systeme zu deren Bereitstellung, etwa im Gesundheits- und Bildungswesen. Diese „by law“-Klauseln sind typisch für moderne Verfassungen. Aber an ihrer Anzahl im chilenischen Text wird deutlich, dass viele zentrale Fragen zurückgestellt und dem Gesetzgeber zur Klärung übertragen wurden.

Außerdem wurde den Übergangsnormen der Verfassung [„normas transitorias“ sollen den Übergang von der alten zur neuen Verfassung regeln], die einen relativ konservativen Ansatz verfolgen, zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Der Aufbau der meisten neuen Institutionen (mit der bemerkenswerten Ausnahme des Verfassungsgerichts) wird schrittweise erfolgen, die neue Legislative zum Beispiel wird erst in etwa vier Jahren ins Leben gerufen [Wahl des Regionalparlaments und gleichzeitige Abschaffung des Senats]. Bis dahin bleibt der bestehende Kongress weiter im Amt. Das bedeutet, dass der derzeitige Kongress, der deutlich weiter rechts als der Verfassungskonvent steht, für einige Zeit mit der Umsetzung [von Verfassungsnormen] beauftragt sein wird.

Darüber hinaus sehen die Übergangsnormen nur wenige besondere Verfahren für die Verabschiedung neuer Ausführungsgesetze vor. Dies macht einen Unterschied zu einigen anderen regionalen Erfahrungen, wie z.B. der kolumbianischen Verfassung von 1991, aus, die dem Präsidenten weitreichende Verordnungsbefugnisse einräumte. Meistens stützen diese sich auf das normale Gesetzgebungsverfahren. Die Übergangsnormen sehen zwar Fristen für die Verabschiedung wichtiger Gesetze vor, im Allgemeinen jedoch ohne Konsequenzen, wenn diese Fristen nicht eingehalten werden. In der Zwischenzeit bleiben die bestehenden Gesetze in der Regel in Kraft, es sei denn, sie werden vom Verfassungsgericht aufgehoben.

Es gibt eine pessimistische und eine optimistische Sichtweise dieses Spannungsverhältnisses. Die pessimistische Sichtweise besteht in der Befürchtung, dass die Umsetzung vereitelt werden könnte. Viele Mitglieder des Kongresses könnten von dem neuen Verfassungstext nicht begeistert sein und werden mit der Notwendigkeit überfordert sein, viele neue Gesetze zu verabschieden; einschließlich solcher, die wichtige staatliche Institutionen definieren. Die Umsetzung von Themen, die zentrale Forderungen der Straßenproteste repräsentieren, die den Prozess der Verfassungsgebung ausgelöst haben, insbesondere die Frage der sozialen Rechte, könnte daher nicht rechtzeitig und solide erfolgen. Es besteht auch das Risiko, dass die chilenische Justiz, die eine weitgehend konservative Geschichte und ein konservatives Rollenverständnis hat, zu wenig für die Umsetzung des neuen Textes tun könnte – eine Blüte der Rechtsprechung zu sozialen Rechten nach kolumbianischem Vorbild scheint beispielsweise unwahrscheinlich.

Es besteht also das Risiko, dass eine neue Verfassung geschrieben (und angenommen) wird, sich damit aber kaum etwas ändert. Dies scheint mir ein viel größeres Risiko zu sein als das (manchmal von rechtsgerichteten Politikern oder Kommentatoren geäußerte) Risiko radikaler Änderungen des Wirtschaftsmodells, ganz zu schweigen von den absurden Vergleichen mit autoritären Entwicklungen in Kontexten wie Venezuela.

Es gibt aber auch eine optimistische Sichtweise auf dieses Spannungsfeld. Eine schrittweise Umsetzung, die sich auf die Trägheit der normalen Politik verlässt, kann am Ende eine positive Rolle spielen und dazu beitragen, die oben genannte Spannung durch die Marginalisierung wichtiger politischer Kräfte zu lösen. Der Verfassungskonvent, der aus dem schwierigen Moment der Straßenproteste hervorging, hat wichtige Aspekte der chilenischen Gesellschaft aufgegriffen, die lange Zeit zu wenig beachtet wurden – so, wie auch wichtigen politischen Sektoren zu wenig Bedeutung zugemessen wurde.

Die Verfassungsgebung ist mit dem Verfassen des Textes nicht abgeschlossen – auch nicht, wenn er angenommen wird. Politische Bewegungen, die im Verfassungskonvent zu wenig zu vernehmen waren, werden in den kommenden Jahren wahrscheinlich mit mehr Nachdruck auftreten. Betrachtet man den verfassungsgebenden Prozess in Chile über einen langen Zeitraum, der auch die entscheidende Rolle der Umsetzung einschließt, so erscheint er weniger singulär und außergewöhnlich, sondern sogar ausgeglichener zwischen den verschiedenen politischen Kräften und Akteuren.

Was auf dem Spiel steht

Dies führt zu einer abschließenden Bemerkung über das Referendum im September. Viele Kommentare haben sich auf bestimmte vermeintliche Schwachstellen des Entwurfs konzentriert, dabei aber nicht unbedingt den langatmigen Text als Ganzes oder im breiteren Kontext betrachtet. Seine Ablehnung würde ein großes Problem schaffen. Selbst viele politische Akteure der Rechten haben eingeräumt, dass die Verfassung von 1980 spätestens seit dem Referendum von 2020 tot ist, bei dem 78 Prozent für einen Verfassungskonvent [und die Ausarbeitung einer neuen Verfassung] gestimmt haben.

Aber wenn der neue Text abgelehnt würde, was wäre dann die wahrscheinliche Alternative?

Eine Möglichkeit wäre die Einrichtung eines zweiten Verfassungskonvents. Aber würde die gesellschaftspolitische Energie für einen solchen Prozess nach mehreren Jahren der Erschöpfung noch ausreichen? Man kann skeptisch sein.

Eine andere Möglichkeit, die jetzt als Teil eines „dritten Weges“ viel diskutiert wird, wäre, dass der Kongress selbst Änderungen beschließt und dabei vielleicht einige der vom Verfassungskonvent ausgearbeiteten Konzepte aufgreift. Ein Vorschlag sieht vor, die Schwelle für die Billigung von Änderungen an der Verfassung von 1980 zu senken, um einen solchen Weg zu erleichtern. Aber würde der Kongress nach den sozialen Massenprotesten, die die Unzufriedenheit mit der traditionellen Politik und sogar deren Ablehnung widerspiegeln, über eine ausreichende Legitimität verfügen, um die Verfassungsänderungen auszuarbeiten, die Chile braucht? Auch hier kann man skeptisch sein.

Ich hoffe, diese Fragen müssen nicht beantwortet werden.

 

David Landau ist Anwalt und untersucht als Rechtswissenschaftler Verfassungstheorie und verfassungsgebende Prozesse aus vergleichender Perspektive. Derzeit lehrt er als Professor am Florida State University College of Law.

Eine Version dieser Ausführungen wurde bei einem Webinar zum Thema „Wie sieht der Vorschlag für die neue chilenische Verfassung aus?“ vorgestellt, das vom Academic Forum for the New Constitution in Chile, einer Initiative des David Rockefeller Center for Latin American Studies (DRCLAS) an der Harvard University, am 13. Juli 2022 veranstaltet wurde.

Der Autor dankt auch dem Fulbright-Spezialistenprogramm, der Universität Adolfo Ibáñez und dem Centro de Estudios Publicos (CEP) für die Unterstützung bei Besuchen in Chile während des Verfassungskonvents im April, Mai und Juni 2022. Dank an João Vítor Cardoso und Jaclyn Neo für hilfreiche Kommentare zu diesem Beitrag.

 

Übersetzung: Ute Löhning & Susanne Brust

Dieser Text in spanischer Version

CC BY-SA 4.0 Debatte – Das neue Verfassungsprojekt aus vergleichender Perspektive von Nachrichtenpool Lateinamerika ist lizenziert unter Creative Commons Namensnennung-Weitergabe unter gleichen Bedingungen 4.0 international.

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